【編者按】

　　“郡縣治，天下安”，縣中對(duì)縣域文化教育事業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響不言而喻。中國(guó)有2800多個(gè)縣，縣中容納了全國(guó)普通高中在校生的一半人數(shù)�？h域教育是中國(guó)教育的底色，這些學(xué)生的教育狀況關(guān)乎中國(guó)未來的社會(huì)面貌。黨的十八大以來，國(guó)家實(shí)施高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃，縣中辦學(xué)資源顯著擴(kuò)大。但是，近年來，縣中的發(fā)展普遍面臨一些困難，引發(fā)廣泛關(guān)注。2021年，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》。如何讓這一縣中振興計(jì)劃落地?區(qū)域周刊特別策劃了“關(guān)注縣域普通高中振興系列報(bào)道”，分為“專家談”和“地方行動(dòng)”兩部分，前者分別從招生管理、人才隊(duì)伍、政府責(zé)任、縣中自身發(fā)展等四個(gè)影響縣中發(fā)展的關(guān)鍵因素展開，后者選擇了幾個(gè)地市，請(qǐng)他們分享曾經(jīng)面臨的低谷和如今怎樣慢慢走出困境的實(shí)踐歷程，以資借鑒，也提振信心。今天刊發(fā)的是“專家談”的第一篇。

　　《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》)發(fā)布后，縣中振興的話題熱度不減。特別是在今年兩會(huì)期間，代表委員對(duì)縣中振興充滿期待，并就如何從根本上提升縣中發(fā)展能力、如何增強(qiáng)縣中內(nèi)部造血機(jī)能、如何規(guī)范普通高中招生等提出建議。

　　近年來，各地縣中陷入困境，與優(yōu)質(zhì)生源和優(yōu)秀教師流失密不可分。由于高中招生不規(guī)范，導(dǎo)致縣中優(yōu)質(zhì)生源流失，很多教師選擇離開;而教師流失又加速了生源逃離，從而形成惡性循環(huán)。正因如此，《行動(dòng)計(jì)劃》基本原則的第一條就是“堅(jiān)持源頭治理”：規(guī)范普通高中招生秩序，穩(wěn)定縣中優(yōu)質(zhì)生源，吸引優(yōu)秀人才在縣中長(zhǎng)期任教，激發(fā)縣中辦學(xué)活力，促進(jìn)縣中持續(xù)健康發(fā)展�？梢哉f，規(guī)范招生是穩(wěn)定縣中優(yōu)質(zhì)生源的重要保障，也是縣中振興的戰(zhàn)略之舉。

　　爭(zhēng)搶生源導(dǎo)致生源流失

　　普通高中違規(guī)招生行為，尤其是對(duì)縣中優(yōu)質(zhì)生源的爭(zhēng)搶行為主要有以下幾類：

　　一是提前招生。一些普通高中早于教育部門規(guī)定的招生時(shí)間進(jìn)行招生，將一些中考成績(jī)高的學(xué)生提前招到學(xué)校，以達(dá)到“提前掐尖”的目的。

　　二是超計(jì)劃招生。一些普通高中沒有嚴(yán)格按照確定的招生計(jì)劃進(jìn)行招生，這種超計(jì)劃招生導(dǎo)致一些高中學(xué)校規(guī)模急劇擴(kuò)張，形成超大規(guī)模學(xué)校和班額，也會(huì)影響到學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量。

　　三是違規(guī)跨區(qū)域招生。一些普通高中超出劃定區(qū)域范圍招生，爭(zhēng)搶其他縣(市、區(qū))的優(yōu)質(zhì)生源，直接影響了其他縣(市、區(qū))普通高中的發(fā)展，損害了區(qū)域內(nèi)普通高中教育的良性發(fā)展。比較突出的是某些地方的“超級(jí)中學(xué)”，或市內(nèi)、省內(nèi)打造的“優(yōu)質(zhì)高中”，跨區(qū)域搶奪生源，導(dǎo)致“超級(jí)中學(xué)過處，縣中寸草不生”。

　　四是公辦民辦學(xué)校間混合招生。一些公辦普通高中名校以辦民校的方式搶奪生源。在修訂前的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)規(guī)定，公辦普通高中舉辦的民辦高中在符合“五獨(dú)立”的情況下，可以自主劃定招生范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式。然而，一些民辦高中實(shí)際無法與公辦高中真正做到“五獨(dú)立”(修訂后的《實(shí)施條例》已將“五獨(dú)立”的要求進(jìn)一步擴(kuò)展為“六獨(dú)立”)，即公辦高中舉辦的民辦高中往往以民辦高中的名義跨區(qū)域招生、提前招生，招來的生源與公辦高中進(jìn)行共同教學(xué)，共用校園和教師。這種公民辦學(xué)�；旌险猩�的做法不僅對(duì)其他民辦學(xué)校造成傷害，對(duì)其他公辦學(xué)校同樣也是一種傷害。

　　五是以高額物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、免收學(xué)費(fèi)、虛假宣傳爭(zhēng)搶生源。一些普通高中通過高額獎(jiǎng)學(xué)金、免收學(xué)費(fèi)或夸大升學(xué)率等方式爭(zhēng)搶生源，這是一種不公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)區(qū)域內(nèi)其他普通高中尤其是本身財(cái)力就薄弱的縣中造成生源損害。

　　在實(shí)際招生過程中，很多違規(guī)行為往往交織在一起，提前招生、超計(jì)劃招生、跨區(qū)域招生和高額物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)招生等可能同時(shí)出現(xiàn)�？梢哉f，這些爭(zhēng)搶生源的行為，直接造成了縣中優(yōu)質(zhì)生源流失，導(dǎo)致縣中陷入困境。

　　觀念偏差誘發(fā)違規(guī)招生

　　普通高中違規(guī)招生行為的出現(xiàn)，除有管理體制、管理制度等方面的原因，其深層次的原因在于部分地方和高中學(xué)校的教育政績(jī)觀、教育質(zhì)量觀出現(xiàn)偏差。

　　第一，由于我國(guó)高中教育管理主體的多重性，使得高中招生區(qū)域劃定也具有多樣性。高中學(xué)校有的屬縣(區(qū))管學(xué)校，有的屬市管學(xué)校，還有個(gè)別學(xué)校屬省管學(xué)校，因而有的學(xué)校在縣域范圍內(nèi)招生，有的學(xué)校在市域范圍內(nèi)招生，還有的學(xué)�？梢钥绲厥姓猩�。管理主體的多重性和招生區(qū)域劃定的多樣性，對(duì)于縣中招生產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，需要重新加以審視。但當(dāng)前一些地方所存在的激烈的生源爭(zhēng)奪，主要是各種未經(jīng)批準(zhǔn)的違規(guī)跨區(qū)域招生。

　　第二，部分地方招生管理不嚴(yán)格、不規(guī)范。一些地方缺乏約束機(jī)制，教育主管部門把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致高中學(xué)校超計(jì)劃招生、違規(guī)跨區(qū)域招生屢屢出現(xiàn)。此外，對(duì)公辦高中舉辦或參與舉辦民辦高中的管理，修訂后的《實(shí)施條例》明確了“六獨(dú)立”要求，但一些地方尚未對(duì)“公參民”高中學(xué)校加以規(guī)范，這些都可能成為違規(guī)招生的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　第三，從地方政府教育政績(jī)觀、學(xué)校教育質(zhì)量觀看，“唯升學(xué)”“唯清北”傾向較為突出。許多縣或市集中力量只辦一所或兩所普通高中，對(duì)一些違規(guī)招生行為視而不見，也導(dǎo)致違規(guī)爭(zhēng)搶生源之風(fēng)愈演愈烈。想讓學(xué)校取得高升學(xué)率本沒有錯(cuò)，但如何贏得學(xué)校的高升學(xué)率卻很值得思考。提高質(zhì)量是高中學(xué)校發(fā)展的生命線，一味地通過爭(zhēng)搶生源來提高升學(xué)率，學(xué)校似乎也能“興旺”一時(shí)，但注定難有持久的生命力。

　　政策引領(lǐng)促進(jìn)規(guī)范招生

　　黨的十八大以來，我國(guó)實(shí)施了高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃，縣中辦學(xué)資源得到顯著擴(kuò)大。與此同時(shí)，國(guó)家也非常重視普通高中的規(guī)范招生問題。從2017年到2021年，國(guó)家出臺(tái)的多個(gè)文件中都涉及了規(guī)范普通高中招生秩序的問題。

　　2017年《高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃(2017—2020年)》明確提出，嚴(yán)禁公辦普通高中違規(guī)跨區(qū)域、超計(jì)劃招生，爭(zhēng)搶生源，影響其他學(xué)校正常招生，依法加強(qiáng)對(duì)民辦高中的招生管理。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》要求，公辦民辦普通高中按審批機(jī)關(guān)統(tǒng)一批準(zhǔn)的招生計(jì)劃、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式同步招生。不難看出，“公民同招”不僅僅是對(duì)義務(wù)教育招生提出的要求，普通高中招生也不例外。

　　2021年修訂后的《實(shí)施條例》提出，實(shí)施學(xué)前教育、學(xué)歷教育的民辦學(xué)校享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校同等的招生權(quán)，可以在審批機(jī)關(guān)核定的辦學(xué)規(guī)模內(nèi)，自主確定招生的標(biāo)準(zhǔn)和方式，與公辦學(xué)校同期招生。實(shí)施普通高中教育的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)主要在學(xué)校所在設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)招生，符合省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門有關(guān)規(guī)定的可以跨區(qū)域招生。在法律上進(jìn)一步明確了民辦普通高中的招生范圍。

　　2021年《行動(dòng)計(jì)劃》的“重點(diǎn)任務(wù)”部分強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)基于初中學(xué)業(yè)水平考試成績(jī)、結(jié)合綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)考試招生錄取模式，著力構(gòu)建規(guī)范有序和監(jiān)督有力的招生機(jī)制，堅(jiān)決杜絕違規(guī)跨區(qū)域掐尖招生，防止縣中生源過度流失，維護(hù)良好教育生態(tài);在“主要措施”部分中明確，強(qiáng)化招生管理省級(jí)統(tǒng)籌責(zé)任、地市主體責(zé)任、縣級(jí)落實(shí)責(zé)任，全面落實(shí)公民辦普通高中同步招生和屬地招生政策，完善優(yōu)質(zhì)普通高中指標(biāo)到校招生辦法，規(guī)范特殊類型招生，促進(jìn)縣中多樣化有特色發(fā)展。各地要全面建立地市級(jí)高中階段學(xué)校統(tǒng)一招生錄取網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，鼓勵(lì)有條件的地方建立省級(jí)統(tǒng)一招生錄取網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，加強(qiáng)招生工作監(jiān)管，對(duì)違規(guī)招生行為加大查處力度。

　　從普通高中招生政策演進(jìn)看，近年來國(guó)家對(duì)于招生秩序方面的要求更加明晰和嚴(yán)格，普通高中屬地招生、公民同招都已上升為國(guó)家法律層面的要求。

　　各方協(xié)同確保政策落地

　　落實(shí)《行動(dòng)計(jì)劃》中規(guī)范普通高中招生管理的政策要求，穩(wěn)定縣中優(yōu)質(zhì)生源，需要縣市黨委和政府、地方教育行政部門、學(xué)校、家長(zhǎng)都要切實(shí)履行好各自職責(zé)，形成合力。

　　地方教育行政部門要對(duì)違規(guī)招生行為動(dòng)真格。規(guī)范普通高中招生必須要?jiǎng)诱娓�、見真章，地方教育行政部門亟須進(jìn)一步對(duì)其加大治理力度。要健全招生管理工作規(guī)定，規(guī)范學(xué)校招生行為，進(jìn)一步明確招生范圍、招生規(guī)模等基本要求，嚴(yán)禁公辦普通高中學(xué)校違規(guī)跨區(qū)域和擅自提前招生、超計(jì)劃招生，防止以高額物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)吸引生源等惡性競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)，維護(hù)正常招生秩序。各地特別是省級(jí)教育行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行動(dòng)計(jì)劃》要求，進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定，端正學(xué)校辦學(xué)思想，加大監(jiān)管力度，為學(xué)校的公平競(jìng)爭(zhēng)、為縣中的健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。對(duì)于民辦高中，地方教育行政部門要按照修訂后的《實(shí)施條例》要求劃定民辦高中的招生范圍，并要求民辦高中切實(shí)做到“公民同招”。對(duì)于“公參民”高中，要重點(diǎn)審核“六獨(dú)立”情況，并對(duì)其招生行為加強(qiáng)監(jiān)督。縣市黨委和政府、高中學(xué)校要轉(zhuǎn)變片面追求升學(xué)率的思想，樹立科學(xué)的政績(jī)觀、質(zhì)量觀�？h市黨委和政府對(duì)縣域乃至市域內(nèi)普通高中布局要有一個(gè)科學(xué)定位和準(zhǔn)確認(rèn)知，改變縣域高中“一校獨(dú)大”的傳統(tǒng)觀念，逐步扭轉(zhuǎn)“唯分?jǐn)?shù)”“唯升學(xué)”傾向。衡量縣中辦學(xué)質(zhì)量不把升學(xué)率作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，代之以多維度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，積極推動(dòng)縣中的特色發(fā)展。

　　學(xué)校要改變片面追求升學(xué)率的導(dǎo)向，樹立教育面向所有學(xué)生、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的素質(zhì)教育理念。在地方政府和學(xué)校逐步改變“唯升學(xué)”導(dǎo)向的同時(shí)，也要幫助家長(zhǎng)樹立正確的成才觀。在科學(xué)的政績(jī)觀、質(zhì)量觀和成才觀推動(dòng)下，違規(guī)招生行為才能從根本上得到治理，縣中振興的良好環(huán)境才能真正形成。

　　(作者系中國(guó)教育科學(xué)研究院副院長(zhǎng)、研究員)

　　【數(shù)據(jù)鏈接】

　　鄉(xiāng)城流動(dòng)仍是城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的主要驅(qū)動(dòng)力

　　2020年我國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)流動(dòng)人口仍處于高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在戶籍人口城鎮(zhèn)化率相對(duì)滯后的情況下，鄉(xiāng)城流動(dòng)人口依然是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主力軍。2020年我國(guó)流動(dòng)人口達(dá)3.76億，比2010年增長(zhǎng)了1.55億，延續(xù)了1990年以來流動(dòng)人口高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

　　2000年、2010年、2020年鄉(xiāng)城流動(dòng)人口占比分別為52.2%、63.2%、66.3%，鄉(xiāng)城流動(dòng)依然是流動(dòng)人口增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力，大約三分之二的流動(dòng)人口選擇在省內(nèi)近距離流動(dòng)。

　　縣鎮(zhèn)和農(nóng)村高中學(xué)校數(shù)、在校生人數(shù)均占全國(guó)普通高中的一半

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年，全國(guó)普通高中1.42萬(wàn)所，其中縣鎮(zhèn)高中6044所，農(nóng)村高中777所，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村高中占全國(guó)普通高中學(xué)校總數(shù)的47.92%;全國(guó)普通高中在校生2494.45萬(wàn)人，縣鎮(zhèn)高中在校生1171.68萬(wàn)人，農(nóng)村高中在校生90.51萬(wàn)人，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村高中在校生占全國(guó)普通高中在校生總數(shù)的50.60%。從縣區(qū)劃內(nèi)看，縣鎮(zhèn)普通高中是縣域內(nèi)普通高中的主體，約占九成。

　　全國(guó)縣中學(xué)校數(shù)呈下降趨勢(shì)

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2010年到2020年，全國(guó)城市普通高中從5494所增加到7414所，縣鎮(zhèn)普通高中從7136所減少到6044所，鄉(xiāng)村普通高中從1428所減少到777所。

　　【政策鏈接】

　　近幾年縣域普通高中政策沿革

　　●2017年3月，教育部、發(fā)改委等四部門發(fā)布《高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃(2017—2020年)》，該計(jì)劃要求，到2020年，全國(guó)普及高中階段教育，各省(區(qū)、市)毛入學(xué)率均達(dá)到90%以上，其中要重點(diǎn)解決貧困地區(qū)教育資源不足等問題。

　　●2021年3月，《政府工作報(bào)告》提出“加強(qiáng)縣域高中建設(shè)”。

　　●2021年11月，國(guó)務(wù)院批復(fù)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》，《規(guī)劃》于12月印發(fā)，要求“研究制定縣域普通高中發(fā)展提升計(jì)劃，全面加強(qiáng)縣中建設(shè)”，“實(shí)施縣中托管幫扶工程，加快提升縣中整體辦學(xué)水平”。

　　●2021年12月，教育部、發(fā)改委等九部門印發(fā)《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》，該《計(jì)劃》明確，到2025年，縣中整體辦學(xué)水平顯著提升，市域內(nèi)縣中和城區(qū)普通高中協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制基本健全，統(tǒng)籌普通高中教育和中等職業(yè)教育發(fā)展，推動(dòng)全國(guó)高中階段教育毛入學(xué)率達(dá)到92%以上。